城鄉(xiāng)規(guī)劃師|空間規(guī)劃體系下對(duì)國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的思考(薦讀)

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導(dǎo)讀

建設(shè)美麗中國(guó)，離不開生態(tài)文明。自黨的十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”總體布局以來，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉這一理念逐步被人們所認(rèn)同。黨的十九大將堅(jiān)持人與自然和諧共生納入新時(shí)代發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的總體方略，“綠水青山就是金山銀山”已寫入黨章，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)把建設(shè)“美麗中國(guó)”和生態(tài)文明寫入憲法。生態(tài)文明建設(shè)由此被提高到空前的歷史高度和戰(zhàn)略地位。

全面推進(jìn)國(guó)土綜合整治，加快修復(fù)國(guó)土功能，提高國(guó)土開發(fā)利用質(zhì)量和效益，已然是統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺(tái)和重要抓手。在新時(shí)期空間規(guī)劃的體系下，國(guó)家對(duì)國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作賦予了更高的使命。

國(guó)地科技副總裁劉娜在國(guó)地機(jī)構(gòu)2019年度春季技術(shù)交流會(huì)上以《空間規(guī)劃體系下對(duì)國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的思考》為題，從國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的戰(zhàn)略定位、歷史演變歷程、整治與生態(tài)修復(fù)的關(guān)系及工程類型劃分等幾個(gè)方面，與大家進(jìn)行了交流分享。

一、國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的定位

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”、“人與自然和諧共生、兩山理論、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，是生態(tài)文明思想的核心。”國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，在人類社會(huì)發(fā)展的需求與資源有限供給這對(duì)永恒的話題前，國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)必然成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重大舉措，已上升為國(guó)家戰(zhàn)略工程。

2019年中央1號(hào)文的多項(xiàng)工作跟國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)密切相關(guān)，如：主攻深度貧困地區(qū)，重大工程建設(shè)繼續(xù)向深度貧困地區(qū)傾斜;嚴(yán)守18億畝耕地紅線，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)制度;完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù);加強(qiáng)農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。1號(hào)文的發(fā)布再一次明確了新時(shí)期對(duì)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的要求和目標(biāo)。

二、國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)

1、國(guó)土空間整治的發(fā)展歷程

在國(guó)家政策的指引下，國(guó)土空間整治從1980年代中后期強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地到今天建設(shè)生態(tài)文明，大致經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段。

(1)1986年-2003年，以耕地保護(hù)為導(dǎo)向的國(guó)土空間整治。

1986年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》(中發(fā)〔1986〕7號(hào))、《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃 (2001 ~2010 年)》 (國(guó)土資發(fā) 〔2003〕 69 號(hào))等文件，明確以切實(shí)保護(hù)耕地為目標(biāo)，從“制止亂占耕地”“加強(qiáng)土地管理”和“推進(jìn)土地開發(fā)整理”等方面入手，明確珍惜和合理利用每寸土地。廣東省結(jié)合省內(nèi)實(shí)際情況，相應(yīng)頒布了《廣東省非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地繳納墾復(fù)基金辦法》、《廣東省土地管理實(shí)施辦法》(1997修訂)、《廣東省基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》(2002年4月1日生效)等文件。

(2)2006年-2011年，以建設(shè)用地、園地、山坡地整治為重點(diǎn)的國(guó)土空間整治。

國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))等指導(dǎo)性文件，旨在通過建設(shè)用地增減掛鉤和土地復(fù)墾的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地、園地、山坡地的綜合整治，同時(shí)實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和節(jié)約用地的目的，有效緩解人地矛盾和改善城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境。廣東省以“以節(jié)促用，保證耕地?cái)?shù)量”為目標(biāo)，頒布了《廣東省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作管理辦法(試行)》(粵國(guó)土資發(fā)〔2006〕179號(hào))、《關(guān)于做好利用園地山坡地補(bǔ)充耕地有關(guān)工作的通知》(粵國(guó)土資辦公發(fā)〔2008〕106號(hào))等文件，促進(jìn)國(guó)土空間的整治。

(3)2011年以來，以高標(biāo)農(nóng)田、礦山生態(tài)治理、海洋生態(tài)保護(hù)、拆舊復(fù)墾為重點(diǎn)的國(guó)土空間整治。

2012年廣東省委政府頒布《廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案》(粵府辦〔2012〕75號(hào))，明確以建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為全省土地整治工作的核心任務(wù)。2016年，按照國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)部署，擴(kuò)展至礦山地質(zhì)的環(huán)境恢復(fù)、土壤污染防治，廣東省相繼出臺(tái)《廣東省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2015-2020年)》《廣東省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(2016-2020年)》和《廣東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等規(guī)劃，指導(dǎo)相關(guān)工作開展。同期，廣東省實(shí)施海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，明確以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為引領(lǐng)，出臺(tái)《廣東省海洋生態(tài)紅線》《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》和《廣東省海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2017-2020年)》等多項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)海岸帶的保護(hù)利用。

2017年，為落實(shí)國(guó)家提出的耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量并重的要求，廣東省在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，開展了地提質(zhì)改造、墾造水田等專項(xiàng)整治工作，提升耕地質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。2018年，響應(yīng)中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面推進(jìn)農(nóng)村拆舊復(fù)墾，制定了《廣東省全面推進(jìn)拆舊復(fù)墾促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案(試行)》(粵府函〔2018〕19號(hào))和《廣東省農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾管理辦法(試行)》(粵自然資規(guī)字〔2018〕2號(hào))，探索拆舊復(fù)墾助推精準(zhǔn)脫貧，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2、國(guó)土空間整治的發(fā)展特點(diǎn)

國(guó)土整治近40年的發(fā)展，經(jīng)歷了幾個(gè)階段，各階段中涉及的細(xì)分類型，并不完全是替代關(guān)系。應(yīng)分兩種，一種是根據(jù)不同發(fā)展時(shí)期賦予了新的身份，如原來的基本農(nóng)田整理到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，另一種是將各個(gè)階段產(chǎn)生的新型整治措施予以延續(xù)，繼續(xù)發(fā)揮其在改善生態(tài)環(huán)境、集約節(jié)約用地方面的作用。

在國(guó)土整治由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入轉(zhuǎn)變，實(shí)施規(guī)模不斷擴(kuò)大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐保障作用日益顯化的過程中，國(guó)土整治的整治類型、整治對(duì)象、整治目標(biāo)也在發(fā)生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發(fā)展;整治對(duì)象由單要素向全要素整合、整治目標(biāo)由單純的保證數(shù)量向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”發(fā)展。

3、當(dāng)前國(guó)土空間整治存在的問題

國(guó)土空間整治修復(fù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、工程等諸多方面，雖然在政策和項(xiàng)目落實(shí)方面已有一些研究和探索，但仍存在以下幾方面的問題：

(1)部門協(xié)同難度大且項(xiàng)目碎片化。

國(guó)土空間整治修復(fù)涉及領(lǐng)域廣，部門多，包括國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、交通、城建、財(cái)政等多部門，容易出現(xiàn)整治修復(fù)項(xiàng)目碎片化和多頭管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難度大。如目前的整治項(xiàng)目大多數(shù)以單項(xiàng)目的為主，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序往往不統(tǒng)一，形不成整體統(tǒng)籌綜合治理效果。

(2)項(xiàng)目資金來源單一且規(guī)模有限。

現(xiàn)有的整治修復(fù)項(xiàng)目的資金通常以省級(jí)財(cái)政支持為主，地方財(cái)政配套少、企業(yè)參與不足。近幾年雖有探索PPP和EPC模式，但相應(yīng)的制度建設(shè)不健全，影響了社會(huì)資金的參與性。

(3)工程技術(shù)手段相對(duì)傳統(tǒng)，難以體現(xiàn)綠色生態(tài)整治。

規(guī)劃設(shè)計(jì)理念傳統(tǒng)，工程施工工藝落后，仍存在大量使用鋼筋混凝土、實(shí)心磚等硬化材料，對(duì)生物環(huán)境產(chǎn)生較大負(fù)面影響，隔離了生物之間的聯(lián)系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力降低和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)趨于簡(jiǎn)化。

三、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)與空間規(guī)劃關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃是空間發(fā)展和空間治理的工具，它注重目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和運(yùn)行導(dǎo)向，國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)是規(guī)劃實(shí)施落地的最后一步，是空間規(guī)劃體系中不可或缺的重要組成部分;而國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)支撐空間規(guī)劃, 是綜合各類規(guī)劃意圖的實(shí)施平臺(tái)。在土地權(quán)屬調(diào)整、開發(fā)整理復(fù)墾、綜合整治的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、空間優(yōu)化、要素流動(dòng)、動(dòng)態(tài)實(shí)施和政策保障，開展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。

以德國(guó)土地整治為例，土地整治在整個(gè)空間規(guī)劃體系中定位為綜合型實(shí)施規(guī)劃，是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、道路建設(shè)、生態(tài)景觀維護(hù)、土壤改良等土地利用活動(dòng)的必備環(huán)節(jié)，是規(guī)劃實(shí)施落地的最后一步，也是空間規(guī)劃體系不可或缺的重要組成。從某種角度來說，德國(guó)最基層的地方規(guī)劃就是城市更新和鄉(xiāng)村整治的綜合型土地整治規(guī)劃。

四、國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)之間的關(guān)系

1、兩者互依互進(jìn)、目標(biāo)一致

國(guó)土整治主要針對(duì)空間格局失序、利用效率低下的問題開展整治;生態(tài)修復(fù)主要針對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù);兩者互為依存，相互促進(jìn)。兩者目標(biāo)均是優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的新期待，提升人民群眾獲得感和幸福感。

2、兩者實(shí)施理念相同

國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)均以尊重自然規(guī)律為基本的原則，以“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的重要理念指導(dǎo)開展工作，充分集成整合資金政策，對(duì)山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，真正改變治山、治水、護(hù)田各自為戰(zhàn)的工作格局。

無論是國(guó)土整治還是生態(tài)修復(fù)都是短期內(nèi)改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的人為干擾活動(dòng)，都或多或少有工程措施，這些工程措施要以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為導(dǎo)向，在適當(dāng)工程介入后，以生態(tài)措施和自然恢復(fù)為主。

3、兩者實(shí)施思路相同

立足于整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，著眼于生態(tài)系統(tǒng)良好的結(jié)構(gòu)、功能和過程，研究分析生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律、識(shí)別主要問題;開展資源環(huán)境承載力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)，按照“山水林田湖草生命共同體”的要求，提出國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域、目標(biāo)任務(wù)、重大工程布局、實(shí)施機(jī)制和差別化對(duì)策建議，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)、線、面整治修復(fù)的疊加效應(yīng)。

五、國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的工程類型

國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋范圍包括土地、礦山和海域。在新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，以空間規(guī)劃中功能區(qū)劃分的框架為基礎(chǔ)，國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)的工程類型可按行政區(qū)域內(nèi)不同的功能區(qū)特點(diǎn)，確定不同的整治與生態(tài)修復(fù)的類型。

以廣東省為例，廣東省委省政府在粵港澳大灣區(qū)的背景下提出了“一核一帶一區(qū)”的發(fā)展新格局，即將區(qū)域發(fā)展格局明確為三大板塊：推動(dòng)珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展;把粵東、粵西打造成新增長(zhǎng)極，與珠三角城市串珠成鏈形成沿海經(jīng)濟(jì)帶;把粵北山區(qū)建設(shè)成為生態(tài)發(fā)展區(qū)，以生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展為引領(lǐng)，在高水平保護(hù)中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。以這“3個(gè)一”為目標(biāo)，將國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)以塊狀和帶狀的劃分方式落實(shí)到空間規(guī)劃體系中，使規(guī)劃實(shí)施落地。如：在珠三角核心區(qū)可以土地綜合整治為主要類型實(shí)施，沿海經(jīng)濟(jì)帶則以海岸帶或海灣治理等海洋生態(tài)修復(fù)工程為主，以生態(tài)發(fā)展區(qū)定位的粵北山區(qū)可著重從礦山的生態(tài)修復(fù)或山水林田湖草綜合修復(fù)治理進(jìn)行工程布置和實(shí)施。

六、我們可以做什么

國(guó)地作為一家科技型企業(yè)，始終以致力空間資源優(yōu)化，共筑人類理想家園為理念，在專題研究、資源調(diào)查、專項(xiàng)規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)及工程實(shí)施管理等方面擁有多學(xué)科的知識(shí)儲(chǔ)備和專業(yè)的實(shí)施團(tuán)隊(duì)。面對(duì)新時(shí)期的新要求，國(guó)地科技已做好充分準(zhǔn)備，專業(yè)服務(wù)于國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域!

作為從事該行業(yè)的“自然資源美容師”，除了要提升常規(guī)的專業(yè)技能外，還應(yīng)按照國(guó)家對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的基本要求，將國(guó)土綜合整治、礦山修復(fù)治理、海洋帶生態(tài)修復(fù)及山水林田湖草綜合治理等領(lǐng)域進(jìn)行技術(shù)提升和創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期對(duì)國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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