城鄉(xiāng)規(guī)劃師|空間規(guī)劃體系下對國土空間整治與生態(tài)修復的思考(薦讀)

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導讀

建設美麗中國，離不開生態(tài)文明。自黨的十八大首次把生態(tài)文明建設作為中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局以來，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉這一理念逐步被人們所認同。黨的十九大將堅持人與自然和諧共生納入新時代發(fā)展中國特色社會主義的總體方略，“綠水青山就是金山銀山”已寫入黨章，第十三屆全國人民代表大會把建設“美麗中國”和生態(tài)文明寫入憲法。生態(tài)文明建設由此被提高到空前的歷史高度和戰(zhàn)略地位。

全面推進國土綜合整治，加快修復國土功能，提高國土開發(fā)利用質量和效益，已然是統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化建設、生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。在新時期空間規(guī)劃的體系下，國家對國土綜合整治與生態(tài)修復工作賦予了更高的使命。

國地科技副總裁劉娜在國地機構2019年度春季技術交流會上以《空間規(guī)劃體系下對國土空間整治與生態(tài)修復的思考》為題，從國土空間整治與生態(tài)修復的戰(zhàn)略定位、歷史演變歷程、整治與生態(tài)修復的關系及工程類型劃分等幾個方面，與大家進行了交流分享。

一、國土空間整治與生態(tài)修復的定位

2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”、“人與自然和諧共生、兩山理論、山水林田湖草是一個生命共同體，是生態(tài)文明思想的核心。”國土是生態(tài)文明建設的空間載體，在人類社會發(fā)展的需求與資源有限供給這對永恒的話題前，國土空間整治與生態(tài)修復必然成為推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重大舉措，已上升為國家戰(zhàn)略工程。

2019年中央1號文的多項工作跟國土空間整治與生態(tài)修復密切相關，如：主攻深度貧困地區(qū)，重大工程建設繼續(xù)向深度貧困地區(qū)傾斜;嚴守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農(nóng)田保護制度;完成高標準農(nóng)田建設任務;加強農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。1號文的發(fā)布再一次明確了新時期對國土整治與生態(tài)修復的要求和目標。

二、國土空間整治與生態(tài)修復的現(xiàn)狀基礎

1、國土空間整治的發(fā)展歷程

在國家政策的指引下，國土空間整治從1980年代中后期強調(diào)保護耕地到今天建設生態(tài)文明，大致經(jīng)歷三個發(fā)展階段。

(1)1986年-2003年，以耕地保護為導向的國土空間整治。

1986年國家出臺《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》(中發(fā)〔1986〕7號)、《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃 (2001 ~2010 年)》 (國土資發(fā) 〔2003〕 69 號)等文件，明確以切實保護耕地為目標，從“制止亂占耕地”“加強土地管理”和“推進土地開發(fā)整理”等方面入手，明確珍惜和合理利用每寸土地。廣東省結合省內(nèi)實際情況，相應頒布了《廣東省非農(nóng)業(yè)建設占用耕地繳納墾復基金辦法》、《廣東省土地管理實施辦法》(1997修訂)、《廣東省基本農(nóng)田保護區(qū)管理條例》(2002年4月1日生效)等文件。

(2)2006年-2011年，以建設用地、園地、山坡地整治為重點的國土空間整治。

國家出臺《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)等指導性文件，旨在通過建設用地增減掛鉤和土地復墾的方式，實現(xiàn)對建設用地、園地、山坡地的綜合整治，同時實現(xiàn)保護耕地和節(jié)約用地的目的，有效緩解人地矛盾和改善城鄉(xiāng)人居生態(tài)環(huán)境。廣東省以“以節(jié)促用，保證耕地數(shù)量”為目標，頒布了《廣東省城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作管理辦法(試行)》(粵國土資發(fā)〔2006〕179號)、《關于做好利用園地山坡地補充耕地有關工作的通知》(粵國土資辦公發(fā)〔2008〕106號)等文件，促進國土空間的整治。

(3)2011年以來，以高標農(nóng)田、礦山生態(tài)治理、海洋生態(tài)保護、拆舊復墾為重點的國土空間整治。

2012年廣東省委政府頒布《廣東省高標準基本農(nóng)田建設實施方案》(粵府辦〔2012〕75號)，明確以建設旱澇保收的高標準基本農(nóng)田為全省土地整治工作的核心任務。2016年，按照國家生態(tài)文明建設部署，擴展至礦山地質的環(huán)境恢復、土壤污染防治，廣東省相繼出臺《廣東省礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃(2015-2020年)》《廣東省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(2016-2020年)》和《廣東省土壤污染防治行動計劃實施方案》等規(guī)劃，指導相關工作開展。同期，廣東省實施海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，明確以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為引領，出臺《廣東省海洋生態(tài)紅線》《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》和《廣東省海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(2017-2020年)》等多項規(guī)劃，推進海岸帶的保護利用。

2017年，為落實國家提出的耕地數(shù)量與質量并重的要求，廣東省在推進高標準農(nóng)田建設的同時，開展了地提質改造、墾造水田等專項整治工作，提升耕地質量，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和區(qū)域布局。2018年，響應中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面推進農(nóng)村拆舊復墾，制定了《廣東省全面推進拆舊復墾促進美麗鄉(xiāng)村建設工作方案(試行)》(粵府函〔2018〕19號)和《廣東省農(nóng)村建設用地拆舊復墾管理辦法(試行)》(粵自然資規(guī)字〔2018〕2號)，探索拆舊復墾助推精準脫貧，促進美麗鄉(xiāng)村建設。

2、國土空間整治的發(fā)展特點

國土整治近40年的發(fā)展，經(jīng)歷了幾個階段，各階段中涉及的細分類型，并不完全是替代關系。應分兩種，一種是根據(jù)不同發(fā)展時期賦予了新的身份，如原來的基本農(nóng)田整理到高標準農(nóng)田建設，另一種是將各個階段產(chǎn)生的新型整治措施予以延續(xù)，繼續(xù)發(fā)揮其在改善生態(tài)環(huán)境、集約節(jié)約用地方面的作用。

在國土整治由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入轉變，實施規(guī)模不斷擴大、對經(jīng)濟社會發(fā)展支撐保障作用日益顯化的過程中，國土整治的整治類型、整治對象、整治目標也在發(fā)生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發(fā)展;整治對象由單要素向全要素整合、整治目標由單純的保證數(shù)量向數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”發(fā)展。

3、當前國土空間整治存在的問題

國土空間整治修復是一個復雜的系統(tǒng)性工程，涉及自然、社會、經(jīng)濟、工程等諸多方面，雖然在政策和項目落實方面已有一些研究和探索，但仍存在以下幾方面的問題：

(1)部門協(xié)同難度大且項目碎片化。

國土空間整治修復涉及領域廣，部門多，包括國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、交通、城建、財政等多部門，容易出現(xiàn)整治修復項目碎片化和多頭管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難度大。如目前的整治項目大多數(shù)以單項目的為主，項目實施時序往往不統(tǒng)一，形不成整體統(tǒng)籌綜合治理效果。

(2)項目資金來源單一且規(guī)模有限。

現(xiàn)有的整治修復項目的資金通常以省級財政支持為主，地方財政配套少、企業(yè)參與不足。近幾年雖有探索PPP和EPC模式，但相應的制度建設不健全，影響了社會資金的參與性。

(3)工程技術手段相對傳統(tǒng)，難以體現(xiàn)綠色生態(tài)整治。

規(guī)劃設計理念傳統(tǒng)，工程施工工藝落后，仍存在大量使用鋼筋混凝土、實心磚等硬化材料，對生物環(huán)境產(chǎn)生較大負面影響，隔離了生物之間的聯(lián)系，導致生態(tài)環(huán)境的自我修復能力降低和生態(tài)系統(tǒng)結構趨于簡化。

三、國土空間生態(tài)修復與空間規(guī)劃關系

國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展和空間治理的工具，它注重目標導向、問題導向和運行導向，國土空間整治與生態(tài)修復是規(guī)劃實施落地的最后一步，是空間規(guī)劃體系中不可或缺的重要組成部分;而國土整治與生態(tài)修復支撐空間規(guī)劃, 是綜合各類規(guī)劃意圖的實施平臺。在土地權屬調(diào)整、開發(fā)整理復墾、綜合整治的基礎上，進一步強化規(guī)劃引導、空間優(yōu)化、要素流動、動態(tài)實施和政策保障，開展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。

以德國土地整治為例，土地整治在整個空間規(guī)劃體系中定位為綜合型實施規(guī)劃，是土地產(chǎn)權調(diào)整、道路建設、生態(tài)景觀維護、土壤改良等土地利用活動的必備環(huán)節(jié)，是規(guī)劃實施落地的最后一步，也是空間規(guī)劃體系不可或缺的重要組成。從某種角度來說，德國最基層的地方規(guī)劃就是城市更新和鄉(xiāng)村整治的綜合型土地整治規(guī)劃。

四、國土空間整治與生態(tài)修復之間的關系

1、兩者互依互進、目標一致

國土整治主要針對空間格局失序、利用效率低下的問題開展整治;生態(tài)修復主要針對結構調(diào)整、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進行修復;兩者互為依存，相互促進。兩者目標均是優(yōu)化空間結構和增加優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待，提升人民群眾獲得感和幸福感。

2、兩者實施理念相同

國土空間整治與生態(tài)修復均以尊重自然規(guī)律為基本的原則，以“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念指導開展工作，充分集成整合資金政策，對山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，真正改變治山、治水、護田各自為戰(zhàn)的工作格局。

無論是國土整治還是生態(tài)修復都是短期內(nèi)改變生態(tài)系統(tǒng)結構和過程的人為干擾活動，都或多或少有工程措施，這些工程措施要以生態(tài)系統(tǒng)結構的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為導向，在適當工程介入后，以生態(tài)措施和自然恢復為主。

3、兩者實施思路相同

立足于整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理，著眼于生態(tài)系統(tǒng)良好的結構、功能和過程，研究分析生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律、識別主要問題;開展資源環(huán)境承載力和生態(tài)系統(tǒng)服務評價，按照“山水林田湖草生命共同體”的要求，提出國土整治與生態(tài)修復的重點區(qū)域、目標任務、重大工程布局、實施機制和差別化對策建議，實現(xiàn)點、線、面整治修復的疊加效應。

五、國土空間整治與生態(tài)修復的工程類型

國土空間整治與生態(tài)修復是一項系統(tǒng)工程，涵蓋范圍包括土地、礦山和海域。在新時期生態(tài)文明建設的大背景下，以空間規(guī)劃中功能區(qū)劃分的框架為基礎，國土空間整治與生態(tài)修復的工程類型可按行政區(qū)域內(nèi)不同的功能區(qū)特點，確定不同的整治與生態(tài)修復的類型。

以廣東省為例，廣東省委省政府在粵港澳大灣區(qū)的背景下提出了“一核一帶一區(qū)”的發(fā)展新格局，即將區(qū)域發(fā)展格局明確為三大板塊：推動珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展;把粵東、粵西打造成新增長極，與珠三角城市串珠成鏈形成沿海經(jīng)濟帶;把粵北山區(qū)建設成為生態(tài)發(fā)展區(qū)，以生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展為引領，在高水平保護中實現(xiàn)高質量發(fā)展。以這“3個一”為目標，將國土綜合整治與生態(tài)修復以塊狀和帶狀的劃分方式落實到空間規(guī)劃體系中，使規(guī)劃實施落地。如：在珠三角核心區(qū)可以土地綜合整治為主要類型實施，沿海經(jīng)濟帶則以海岸帶或海灣治理等海洋生態(tài)修復工程為主，以生態(tài)發(fā)展區(qū)定位的粵北山區(qū)可著重從礦山的生態(tài)修復或山水林田湖草綜合修復治理進行工程布置和實施。

六、我們可以做什么

國地作為一家科技型企業(yè)，始終以致力空間資源優(yōu)化，共筑人類理想家園為理念，在專題研究、資源調(diào)查、專項規(guī)劃、工程設計及工程實施管理等方面擁有多學科的知識儲備和專業(yè)的實施團隊。面對新時期的新要求，國地科技已做好充分準備，專業(yè)服務于國土空間綜合整治與生態(tài)修復領域!

作為從事該行業(yè)的“自然資源美容師”，除了要提升常規(guī)的專業(yè)技能外，還應按照國家對國土空間生態(tài)修復的基本要求，將國土綜合整治、礦山修復治理、海洋帶生態(tài)修復及山水林田湖草綜合治理等領域進行技術提升和創(chuàng)新，為實現(xiàn)新時期對國土整治與生態(tài)修復的目標做出應有的貢獻。

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