城鄉(xiāng)規(guī)劃師|自然資源部對(duì)關(guān)于《土地管理法實(shí)施條例》(征求意見稿) 征收部分修改的提案
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關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會(huì)第三次會(huì)議第2186號(hào)(政治法律260號(hào))提案答復(fù)的函
自然資協(xié)提復(fù)字〔2020〕44號(hào)
XXX委員:
《關(guān)于<土地管理法實(shí)施條例>(征求意見稿) 征收部分修改的提案》收悉?，F(xiàn)答復(fù)如下：
感謝您對(duì)自然資源立法工作的關(guān)心與支持。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是《土地管理法》重要的配套法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā沸拚敢延?020年1月1日起施行，在土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，對(duì)建設(shè)用地審批制度改革作出了規(guī)定，亟需在《條例》中對(duì)改革措施的具體操作程序和授權(quán)立法的具體內(nèi)容進(jìn)行明確。在廣泛聽取各方面對(duì)意見和建議的基礎(chǔ)上，我們對(duì)《條例》涉及的重大問題進(jìn)行了反復(fù)研究，形成了修訂草案征求意見稿。
一、關(guān)于土地征收申請(qǐng)人
提案提出：建議《土地管理法實(shí)施條例》(征求意見稿)中“明確土地征收中的申請(qǐng)人為建設(shè)單位”。
《土地管理法》第47條明確規(guī)定，相關(guān)征地前期工作完成后“縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地。”據(jù)此，我們理解土地征收申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)是“縣級(jí)以上人民政府”。相關(guān)建設(shè)單位向市縣提出的是“用地申請(qǐng)”，市縣審查認(rèn)為符合公共利益需要的，可以開展征地前期工作，完成前期工作的，方可提出土地征收申請(qǐng);對(duì)于不符合公共利益需要的，可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式使用土地。建設(shè)單位向縣(市)人民政府提出建設(shè)用地申請(qǐng)，與縣(市)人民政府向上級(jí)機(jī)關(guān)提出土地征收申請(qǐng)，二者并不矛盾。前者是行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，后者是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系。
二、關(guān)于土地征收程序
提案提出：《土地管理法實(shí)施條例》(征求意見稿)是以實(shí)施機(jī)關(guān)為核心，“等于土地征收決定尚未作出，而土地征收決定已經(jīng)實(shí)施了，實(shí)際上導(dǎo)致征收的決定程序與實(shí)施程序倒置”，建議對(duì)征地程序予以完善。
《土地管理法》第47條規(guī)定，在征地報(bào)批之前縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)開展調(diào)查、評(píng)估、公告、聽證、登記、協(xié)議等工作。開展前期工作的主要目的是保障被征收人的合法權(quán)益，為土地征收批準(zhǔn)后的后續(xù)工作做好準(zhǔn)備，減少實(shí)施中的矛盾糾紛。批前程序是整個(gè)土地征收工作的組成部分，不能等同于“征收決定已經(jīng)實(shí)施”。征收土地只有經(jīng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)后，市縣政府才能具體實(shí)施。修訂草案在《土地管理法》的基礎(chǔ)上以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心對(duì)土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公告、聽證、補(bǔ)償?shù)怯浐秃炗唴f(xié)議等法定程序的具體實(shí)施要求。
三、關(guān)于土地征收審批與行政許可
提案提出：建議土地征收審批權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵守行政許可法的規(guī)定。
根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，是行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體作出的一種具體行政行為。土地征收審批是國家為了公共利益的需要，依法對(duì)土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償，是征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)市縣征收土地申請(qǐng)的審查批準(zhǔn)行為，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批事項(xiàng)，不直接涉及建設(shè)用地申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)，不是行政許可。《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2015〕27號(hào))中已經(jīng)將土地征收審查調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。文件明確指出，調(diào)整為政府內(nèi)部審批的事項(xiàng)，不得面向公民、法人和其他社會(huì)組織實(shí)施審批。
下一步，我部將以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地管理改革重大決策部署，統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和土地管理的關(guān)系，不斷完善土地管理法律制度建設(shè)。
自然資源部
2020年9月8日
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