城鄉(xiāng)規(guī)劃師|楊偉民:中國沒有一個完整意義上的國土空間的規(guī)劃
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這是一篇2010年發(fā)表在“土地資源網(wǎng)”的文章。
文章雖然發(fā)表時間比較早(2010年發(fā)表),重點(diǎn)是講《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的,同時在十三五綱要中已經(jīng)明確“建立國家空間規(guī)劃體系,以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃,推進(jìn)“多規(guī)合一”。完善國土空間開發(fā)許可制度。”有意思的是文中提出的是以“主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃,推進(jìn)“多規(guī)合一“”,既非“土規(guī)”為基礎(chǔ)以非“城規(guī)”為基礎(chǔ)。這一點(diǎn)值得我們深思。所以通過以下這篇文章可以加深我們對國土空間規(guī)劃理解,文章分享轉(zhuǎn)載如下:
中國有很多規(guī)劃,但沒有一個完整意義上的國土空間規(guī)劃。中國國土資源的開發(fā)非常混亂,已經(jīng)到了必須正視的時候了。--楊偉民
《新財(cái)經(jīng)》:《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》近日出臺了,國家為什么選擇在這個時候出臺這樣一個規(guī)劃?您認(rèn)為我國目前在國土資源開發(fā)方面存在哪些問題?
楊偉民:中國有很多規(guī)劃,但沒有一個完整意義上的國土空間的規(guī)劃。過去曾搞過國土規(guī)劃,但是沒有通過,之后一直就沒有研究。中國國土資源的開發(fā)非?;靵y,已經(jīng)到了必須正視的時候了。
具體來看,問題主要表現(xiàn)在三個方面:
第一,生產(chǎn)空間偏多,生態(tài)空間偏少。現(xiàn)在為什么要退耕還林、退牧還草?就是因?yàn)樵瓉戆压δ芨沐e了,草原的第一功能是生態(tài),硬讓它發(fā)展什么農(nóng)業(yè)或者牧業(yè),是不對的。
第二,工業(yè)空間多,生活空間少。中國工業(yè)占地約5萬平方公里。這是個什么概念呢?咱們工業(yè)剛剛超過日本。而日本工業(yè)用地只有1600多平方公里。“二戰(zhàn)”以后,日本增長的工業(yè)用地不如上海一個城市的工業(yè)用地大(上海目前工業(yè)用地約900平方公里)。相比之下,我們的生活空間偏少。在巴黎等發(fā)達(dá)國家城市,居住用地一般是工業(yè)用地的5~8倍。中國的工業(yè)用地和居住用地是失衡的。盡管有些城市居住用地比工業(yè)用地要多一些,但是超過1倍的很少。中國非常重視工業(yè),所以工業(yè)用地非常便宜,而居住和商業(yè)用地非常貴。這也導(dǎo)致了現(xiàn)在我們工業(yè)用地占比非常巨大。
第三,農(nóng)村空間多,城市空間少。目前,城市人均居住用地只有20平方米,這還包括小區(qū)里的道路、綠化、電力變電站、幼兒園等設(shè)施,真正算到住戶,可能人均10平方米都不到。日本也是一個國土資源有限的國家,它的人均居住用地是80平方米。當(dāng)然,如果加上農(nóng)村,我們可能比日本要多,因?yàn)檗r(nóng)村的人均居住用地是220平方米。
我們現(xiàn)在開發(fā)的程度已經(jīng)很高了。以上海為例,如果不算周邊的一些海島,上海的面積大概是6000多平方公里,現(xiàn)在已經(jīng)開發(fā)了2900平方公里,這就意味著上海近一半的土地已經(jīng)全是水泥了。深圳、東莞大體上也是如此。深圳已開發(fā)的面積約46%,接近50%,已經(jīng)到極限了。山地占到深圳土地面積的近55%,平原基本上已被開發(fā)掉了。東莞開發(fā)掉的面積差不多也達(dá)到了40%。
日本已經(jīng)開發(fā)的土地面積約占整個國土面積的15%,法國是21%。我國的香港也只有23%。工業(yè)占地少,意味著留做綠色用地多,森林也好,水面也好,草地也好,莊稼也好,都是綠色用地。你想想,生活在全是水泥板的地方,那是一種什么樣的生活?而生活在全都是郁郁蔥蔥的生態(tài)環(huán)境當(dāng)中,又是一種什么樣的生活?
區(qū)域開發(fā)不能被GDP牽著走
《新財(cái)經(jīng)》:我們曾經(jīng)做過報(bào)道,發(fā)現(xiàn)很多地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),地方政府為了追求GDP,不顧環(huán)境,不顧民眾的生活空間。我們也看到各地開發(fā)區(qū)林立。在您看來,是什么原因?qū)е赂鞯馗傁嚅_發(fā)的局面?
楊偉民:這與我們對地區(qū)差距的誤解有一定關(guān)系。中國總是認(rèn)為區(qū)域不協(xié)調(diào)是GDP差距太大。西藏和廣東的GDP差距多大?差80倍。實(shí)際上,國外也不是所有地區(qū)都是齊頭并進(jìn)的。比如美國,沿海州與內(nèi)陸州的GDP差也達(dá)到80倍。人家那么大的差距,并沒有說一定要拉平。我們似乎一定要拉平,這是給自己設(shè)下的一個不可能解決的問題。你讓西藏的GDP趕上廣東,怎么可能?如果硬讓它趕上,就只有把西藏的環(huán)境破壞掉,而且就算環(huán)境都破壞了,也不可能趕上。
《新財(cái)經(jīng)》:全國主體功能區(qū)規(guī)劃是中共中央、國務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署。據(jù)了解,該規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?,統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,確定不同區(qū)域主體功能,并據(jù)此明確開發(fā)方向和政策,推進(jìn)形成主體功能區(qū)。請您就規(guī)劃的內(nèi)容做一個簡單解讀。
楊偉民:今后不能再盲目要求所有地區(qū)再去增加GDP,應(yīng)對不同區(qū)域的開發(fā)進(jìn)行劃分。按照開發(fā)的不同等級,可分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四個區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)主要針對城市化地區(qū);限制開發(fā)和禁止開發(fā)主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)。
大草原本來是生態(tài)地區(qū),你非要搞農(nóng)業(yè),那就是搞破壞?,F(xiàn)在又得花錢給它補(bǔ)回來。中國有句話“發(fā)展是第一要務(wù)”。應(yīng)該明確的是,不同的地方功能不一樣,發(fā)展的內(nèi)容也是不一樣的。具體來講:城市化地區(qū)的發(fā)展是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,說白了就是增加GDP;農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展就是增加糧食產(chǎn)量,增加農(nóng)產(chǎn)品的供給能力;而生態(tài)地區(qū)“發(fā)展的第一要務(wù)”是增加生態(tài)產(chǎn)品。對生態(tài)產(chǎn)品的定義目前還有爭議,還在討論過程當(dāng)中,但是中央文件已經(jīng)確定了,同意這個說法。
如果某個縣被劃入了生態(tài)區(qū),你的第一要務(wù)就是保護(hù)生態(tài),你不要生產(chǎn)GDP,也不要增加糧食產(chǎn)量,你把水弄好了,把空氣弄好了,把樹弄好了,把草弄好了,就行了。然后中央給你錢,養(yǎng)活你。我的觀點(diǎn)是,你就是在生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品,中央是拿錢買你的生態(tài)產(chǎn)品。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)要樹立空間平衡原則
《新財(cái)經(jīng)》:按照您的解讀,在新的規(guī)劃下,不是所有區(qū)域都遵循一種發(fā)展模式,不同的地區(qū)有不同的發(fā)展模式,體現(xiàn)不同的功能。不同的地區(qū)在整體空間上,達(dá)到某種平衡。
楊偉民:我們的產(chǎn)業(yè)有總量平衡,但是沒有空間平衡。
中國的地理特征決定了中國的地區(qū)差距懸殊。歐洲只有南部的一個阿爾卑斯山脈,北方基本上都是大平原。美國的自然地理?xiàng)l件非常好,只有兩條山脈,東邊一條,西邊一條,山脈下來就是臨海地區(qū),中間是大平原。它的經(jīng)濟(jì)主要集中在沿海和北邊地區(qū)。
中國的地理環(huán)境相當(dāng)復(fù)雜。所以,中國的發(fā)展一定要考慮到地區(qū)間地理環(huán)境和自然條件的差異。比如西藏,它是沒有辦法和其他任何一個省市進(jìn)行比較的,它的平均海拔4000米,這是它經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大的制約,你沒辦法改變。
怎么辦?在一個空間里,養(yǎng)活的人,增加的GDP和財(cái)政收入等要達(dá)到一個平衡,才能最終實(shí)現(xiàn)人口、社會、自然這幾者在空間上的一個平衡。這樣,解決的就不僅僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題,更關(guān)鍵的是,它解決了人與自然本身平衡的問題。
《新財(cái)經(jīng)》:如何理解在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中尋求空間平衡,能不能給我們舉個小例子?
楊偉民:比如說北京,從其自有的資源情況來看,現(xiàn)在已經(jīng)是“超載”了,需要調(diào)用外邊的水來供養(yǎng)。既然資源已經(jīng)嚴(yán)重缺乏,為什么還要再建汽車廠?為什么還要搞那么多外包企業(yè)?為什么不把汽車廠直接建到石家莊去?為什么不把外包企業(yè)直接建在外地?那樣,石家莊的水就不用調(diào)過來了,工廠的幾萬人口也不用過來,很多外地人也不用進(jìn)京。那為什么非要在北京?增加GDP!但是這樣,空間上是不均衡的,需要付出很大代價(jià)。要運(yùn)水,要興建設(shè)施,一噸水的投資成本高達(dá)40塊錢,多大的投入啊。
如果把所有的城市功能都集中到一個城市,這個城市肯定受不了。所以,要發(fā)展城市群。你看東京人口也很密,但是東京的功能是不斷分散的,它有中心、副中心,不斷往外擴(kuò)散。北京的主體功能都集中在四環(huán)、五環(huán),主要在四環(huán)以內(nèi)。北京這么多大學(xué),如果每個大學(xué)都擴(kuò)招,這些大學(xué)擴(kuò)招進(jìn)來的人以及相應(yīng)帶來的人,你都受不了。所以,你看北京這么多***,還是解決不了看病問題。全國人民都到北京來看病,怎么解決?交通自然也解決不了。
怎么去解決中國的環(huán)境和資源問題?必須要從根本上做一些改變。過去我老挨批評,說我的思想太超前。但是汪洋曾跟我說過一句話,我一直牢記著。他說:“你現(xiàn)在說的這個事兒,五年以后肯定要實(shí)施。”所以,我說的這些,現(xiàn)在不一定實(shí)施,五年以后沒準(zhǔn)就實(shí)現(xiàn)。
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