城鄉(xiāng)規(guī)劃師|什么是土地管理法之土地用途管制制度?
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《土地管理法》第四條規(guī)定：國家實行土地用途管理制制度。
國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
《土地管理法》的該條規(guī)定明確了土地用途管制制度。土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟、社會發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過編制規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，規(guī)定土地用途，確定土地使用限制條件，使土地所有者、使用者嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途利用土地。
土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區(qū)管制”;瑞典稱“土地使用管制”;英國稱“土地規(guī)劃許可制”;法國、韓國則稱“建設(shè)開發(fā)許可制”。我國1998年修改《土地管理法》時，首次明確規(guī)定了土地用途管制制度。
土地用途管制制度由一系列具體制度和規(guī)范組成。主要包括：
1.土地按用途分類是實行用途管制的基礎(chǔ)。即每一塊土地都要按照既定的用途來使用，如未經(jīng)批準(zhǔn)嚴(yán)禁擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
2.土地利用總體規(guī)劃是實行用途管制的依據(jù)。國家、省、市、縣、鄉(xiāng)都要編制土地利用總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要明確每一個地塊的用途。土地利用總體規(guī)劃一批批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。
3.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地需要預(yù)先進行審批。國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批設(shè)置一系列制度，包括審批程序、審批機關(guān)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地實行嚴(yán)格管理。
4.保護農(nóng)用地是國家實行土地用途管制的目的。嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地征收轉(zhuǎn)用需符合公共利益需要。
5.核心是切實保護耕地，保證耕地總量動態(tài)平衡。經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地實行占補平衡制度，對永久基本農(nóng)田實行特殊保護，防止耕地的破壞、閑置和撂荒，開發(fā)未利用地、進行土地的整理和復(fù)墾。
6.強化土地執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅法律責(zé)任是實行土地用途管制的保障。對非法買賣土地、非法占用土地、破壞耕地等行為規(guī)定行政責(zé)任、刑事責(zé)任，保障用途管制制度的落實。
目前，我國正推進把土地用途管制擴展到所有國土空間。2017年，黨的十九大報告提出“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”的要求。2018年，中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出，自然資源部要履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”。
當(dāng)前，全國正在推進國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋等，把土地用途管制擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態(tài)空間，解決空間規(guī)劃重疊、管制缺乏合力等問題，實現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。
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