2005上海市公務員考試《申論》真題及答案

　2013年上海公務員考試安排提醒：2012年12月23日

　2005上海市公務員考試《申論》真題及答案

　　一、注意事項

　　1、申論考試與傳統(tǒng)的作文考試不同，是分析駕馭材料的能力與表達能力并重的考試。

　　2、作答參考時限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3、仔細閱讀給定的資料，按照后面提出的“申論要求”依次作答在答題紙指定位置上。

　　4、答題時請認準題號，避免答錯位置影響考試成績。

　　5、作答時必須使用鋼筆或圓珠筆，在答題紙有效區(qū)域內作答，超出答題區(qū)域的作答無效。

　　二、給定材料

　　1、全國人大常委會法工委從1996年著手行政許可法的調研、 起草工作， 并形成了行政許可法征求意見稿’ 九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規(guī)劃，確定由國務院提出法律草案。 由此，國務院法制辦以征求意見稿為基礎， 結合清理國務院部門行政審批事項，從2000年初開始行政許可法的起草、調研、 論證，就起草這部法律涉及的主要問題， 征求了地方人民政府、國務院部門、老師學者的意見。

　　2、在此基礎上，國務院法制辦起草了行政許可法初稿， 于2001年7月印發(fā)國務院各部門、省級人民政府及較大的市人民政府的法制工作機構和全國人大常委會法工委等單位以及老師學者征求意見; 召開3個座談會， 聽取國務院部分部門、一些地方人民政府和老師學者的意見;幾次召開國內外老師參加的論證會， 研究了美國、德國、日本等國的行政許可制度。 經反復研究、 修改， 形成了行政許可法草案。

　　3、草案經2002年6月19日國務院第60次常務會議討論通過，并于2002年7月5 日提請全國人大常委會審議。2002年8月23日， 九屆全國人大常委會第二十九次會議開始對草案進行審議。 九屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了第二次審議。 新一屆全國人大常委會十分關注行政許可立法，并再次將行政許可法列入2003年的立法規(guī)劃。十屆全國人大常委會第三次、第四次會議連續(xù)對這部法律草案進行審議。在審議過程中，常委會組成人員認真負責、踴躍發(fā)表意見。僅在第四次常委會會議上，根據(jù)常委會委員的意見，草案就作了8個方面40多處修改。2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議以151票贊成、0 票反對、1票棄權通過了這部法律， 這么高的通過率在我國的立法史上也是少見的。

　　4、這一法律規(guī)定了行政許可的范圍，也規(guī)定了不許設置行政許可的事項; 規(guī)定行政許可除非由法律規(guī)定，不得收取任何費用;行政許可必須有時間限制、不得無限期拖延;只有法律和法規(guī)才能設置行政許可、 部門規(guī)章和一般性文件不得設置行政許可;行政許可一旦批準不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益，并且給公民和組織帶來的損失進行補償;禁止行政許可轉讓; 嚴禁資格考試強制培訓和購買指定教材等等。

　　5、《行政許可法》"第一次將那些市場主體做得了而且做得好的事項完全交給了市場主體，大大縮小了政府審批的范圍，從根本上實現(xiàn)了還權于民。 因此，《行政許可法》 的頒布，是公民和其他市場主體權利的一次大解放?！缎姓S可法》 "從限制政府的許可權力、保護公民和法人的基本權利兩方面體現(xiàn)了執(zhí)政為民的思想。在《行政許可法》"總共8 章83條的法律中，有29條是關于行政許可實施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一強，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、 聽證、 變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實施的方方面面。有關程序的每一個條款中，無不體現(xiàn)了便民原則：省級政府經國務院批準，可將幾個行政機關行使的行政許可權相對集中;一個行政機關實施行政許可涉及機關內部幾道環(huán)節(jié)的，應當“一個窗口” 對外;依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”;行政機關應當將有關行政許可的事項、條件、數(shù)量、 程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”;行政許可申請可以通過信函、傳真、 電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出， 不必都親自到行政機關辦理;行政許可決定盡量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內作出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴格，而且細致，極具可操作性。如規(guī)定行政機關的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查; 申請材料不齊全的應當一次性告知，以免當事人多跑路;不予受理的行政許可要書面答復等等。

　　6、從行政審批制度改革的啟動! 到《行政許可法》的出臺，我國政府的管理理念、工作思路、施政方式發(fā)生了深刻變化。 隨著《行政許可法》的出臺，“跑”審批將一去不復返，曾經高高在上的政府將在一個相對平等的平臺上與公民對話。從“行政審批”到“行政許可”一詞之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破。

　　7、《行政許可法》將行政許可的設定權嚴格限制在法律、 法規(guī)和地方政府規(guī)章以上，剝奪了部門規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的設定權，有力地遏制行政權力擴張的趨勢。這一規(guī)定意味著，今后只有法律、 法規(guī)有權設定行政許可，其他任何形式的紅頭文件都不得染指許可， 否則均屬無效。

　　8、為了從根本上減少和控制行政許可的種類和數(shù)量，《行政許可法》,還通過劃定許可范圍，列出許可項目等方式規(guī)范立法機關的設定行為，強調凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，均不得設定許可。即使已經設定的行政許可，也不宜長期存在，行政許可的設定和實施機關必須適時進行許可評估，及時修改和廢止已經設定的行政許可。 當然，尚未制定法律、 行政法規(guī)和地方性法規(guī)的， 因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)， 否則應停止實施。這些規(guī)定對于保障各級行政機關依法實施必要的行政管理，遏制各級行政機關濫設行政許可具有重要意義。

　　9、《行政許可法》,明確要求，設定和實施行政許可應當遵循公開原則。行政許可的實施機關、條件、程序、期限等必須公開，未經公布的， 不得作為行政許可的依據(jù)，而且申請人有權要求行政機關提供相關的資料。起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設定行政許可的，起草單位應采取聽證會、論證會等形式聽取意見并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。行政機關應當將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。行政機關作出的準予行政許可決定，要將有關決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。

　　10、《行政許可法》對行政機關的監(jiān)管責任作了多項具體的規(guī)定。如上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查、及時糾正行政許可實施中的違法行為。行政機關應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料、履行監(jiān)督責任。 行政機關應當創(chuàng)造條件，實現(xiàn)與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人行政許可事項活動情況。 行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查。 行政機關根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗等等?！缎姓S可法》還明確規(guī)定，把行政許可權、行政許可的實施權，延伸到對被許可人活動的監(jiān)督的環(huán)節(jié)， 即“誰審批誰監(jiān)督”。同時，對監(jiān)督行為本身也做了非常明確的規(guī)范。第一，實施行政許可的行政機關或者其他有權的機關對被許可人必須進行監(jiān)督，但是這種監(jiān)督原則上以書面監(jiān)督為主，即我們的監(jiān)督檢查一方面要督促它，另一方面又不能擾民。 第二， 對一些需要實地檢查的，行政機關在行使權的過程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。第三，允許老百姓舉報和被許可人舉報，這是非常重要的一個方面，允許公民、法人和其他組織對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關系來強化行政許可監(jiān)督的重要方式，無論是那種方式，行政機關都不得干擾影響被許可人，都不允許吃、拿、卡、要。

　　11、《行政許可法》對行政機關該許可的不許可，不該許可的亂許可等行為，規(guī)定了嚴格的法律責任。 同時，規(guī)定了實施行政許可原則上不準收費，實施行政許可不得索取或者收受他人財物，從而確保了權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤，從制度上防止利用行政許可“尋租”。

     12、在充分肯定《行政許可法》的意義的同時，也有老師對《行政許可法》是否能順利實施表示擔心：因為這是從法律高度對政府行政審批權力的一次限定，是對行政許可權力的一種約束，而我國計劃經濟時代遺留下來的審批制度還有相當?shù)膽T性，要在短期之內對此進行改革，尤其是從法律上徹底自我革命，這本身就不容易。而且，從程序上來看， 行政許可法的制定過程，基本上還是屬于行政立法，在立法過程中缺乏辯論程序，帶有較強的執(zhí)政領導意志的色彩，雖然領導人有意推進行政許可法，但在行政系統(tǒng)內部阻力比較大的情況下，領導人的力量也比較有限，這樣行政許可法出臺就遇到了一些阻力。推動行政許可法出臺的核心動力是行政審批領域的腐敗問題。隨著行政審批制度改革的日益深化，行政許可法也就自然而然地推上了前臺。當然，反腐敗意味著利益結構的調整，行政許可法的出臺，往往意味著不同利益的較量，自然也會遇到不小的阻力。

　　13、還有老師對《行政許可法》的某些內容提出了批評意見：行政許可法本應明確分權，肯定最近多年來的分權化改革成果，但從條文上看，比較集權， 行政許可的設定權過于集中于中央， 集中于上級，這似乎更為現(xiàn)實或實用，如有利于反腐敗，但從長遠來看， 很難說是超前。有些概念較為模糊，比如設定行政許可的12-13條中，看似強調了自律自主機制，實際上有些模棱兩可，很容易被行政機關隨意解釋，在實踐中會有很大的爭議，這很難說是有效的法律原則。另外，該法沒有明確規(guī)定行政許可與其他種種變相的行政許可權力之間的關系，很容易使得法律規(guī)范了行政許可，卻使得很多行政許可以非行政許可的形式出現(xiàn)。強調上級機關責令改正等的規(guī)定，使該法的法律性弱化，規(guī)章性強化。又比如說“構成犯罪的移交司法機關”，仍屬于“有罪推定”的法理邏輯，因為有罪無罪是司法機關確定的事情，而不是有罪了才移交司法機關，司法機關不是懲罰機關，而是審判機關。再說，因為反腐而立法的初衷，也不符合該法的本位用意，顯得有些大材小用，沒有立足長遠。

　　三、作答要求

　　(一)請用不超過200字的篇幅，概括給定資料所反映的主要內容。(15分)

　　(二)以下是對上述材料反映問題的一些看法，其中有些內容可能與材料不一致，請指出哪幾個不一致并分別說明理由，對其中一致的請勿作答，否則扣分。字數(shù)不超過200字。(20分)

　　1、《行政許可法》的出臺，1996年開始起草。其間進行了大量的調查研究，征求各方意見，并借鑒了外國的立法經驗，歷時七年之久，最終以少見的高票通過，這說明《行政許可法》是一部適應時代發(fā)展需要的法律。

　　2、《行政許可法》嚴格限定了設定行政許可的范圍，也明確了不許設定行政許可的事項，這些規(guī)定都是對政府公權力的制約，對政府私權利的的一種確認和保護。

　　3、《行政許可法》是根據(jù)市場能否良好的自我調節(jié)為標準來劃分是否需要設定行政許可，這是對市場經濟制度的進一步確認和推動，實施之將大大有利于市場在更廣闊的空間中發(fā)揮調節(jié)作用、優(yōu)化資源配置。

　　4、《行政許可法》的出臺和實施標志著我國政府從管理型向服務型的一次重大歷史性變革，徹底改變了過去辦理審批的方式和程序，極大方便了公民私權利的行使，有力地遏制了行政權力的擴張。

　　5、我國出臺的《行政許可法》本質上仍屬于行政法規(guī)的范疇，主要反映的還是政府單方面改變的意愿，對于公民私權利一方的愿望則表達很少，加之過往的舊制度慣性，對其實施效果仍不能抱過高的期望。

　　6、《行政許可法》制定、出臺的背景，是我國之前的行政審批制度易于滋生腐敗，其立法目的也即在遏制腐敗，而非是要從根本上改變政府與公民之間不平等對話的模式，這使得《行政許可法》具有先天缺陷。

　　(三)假定你是某機關工作人員，請你就我國《行政許可法》出臺后面臨的問題和挑戰(zhàn)，提出對策和建議;可以全面談，也可以就某一方面談。(15分)

　　要求：意見合理、具體可行;條理清楚、語言簡明;字數(shù)不超過400字。

　　(四)根據(jù)上述材料，自選某一角度，自擬標題，寫一篇1000字左右的文章。(50分)

　　要求：聯(lián)系實際，觀點明確，條理清楚，語言流暢。

　　參考答案

　　1. 認真閱讀給定資料，概述材料內容。要求：①題目自擬。②分析恰當，條理清楚，語言通暢。③字數(shù)不多于1500字。(40分)

　　參考例文

　　行政許可法體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的理念

　　《行政許可法》經歷了長時間的反復醞釀和修改正式實施，體現(xiàn)了還權于民、執(zhí)政為民的理念和能力。

　　全國人大常委會法工委從1996年著手行政許可法的調研、起草工作，并形成了行政許可法征求意見稿。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規(guī)劃，由此，國務院法制辦從2000年初開始，在征求多方意見的基礎上，起草了初稿，于2001年7月幾次召開座談會、論證會，經反復研究、修改，形成了草案。草案經國務院第60次常務會議討論通過，并于2002年7月5日提請全國人大常委會審議。經過九屆、十屆全國人大常委會的四次審議，2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議以151票贊成，0票反對，1票棄權通過了這部法律，這么高的通過率在我國的立法史上也是少見的。在審議過程中，常委會組成人員認真負責，踴躍發(fā)表意見。僅在第四次常委會會議上，草案就作了8個方面、40多處修改。

　　《行政許可法》對政府行政許可程序的制度預先確立了有限政府的觀念，同時也極大地方便群眾，樹立了服務政府、透明政府的理念。《行政許可法》規(guī)定了行政許可的范圍，規(guī)定了不可設置行政許可的事項、收費原則、行政許可的時限、變更條件、補償辦法，并且規(guī)定只有法律和法規(guī)才有權設置行政許可，禁止行政許可轉讓等等;《行政許可法》第一次將那些市場主體做得了而且做得好的事項完全交給了市場主體，從根本上實現(xiàn)了還權于民;在《行政許可法》總共8章83條的法律中，有29條是關于行政許可實施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實施的方方面面。有關程序的每一個條款中，無不體現(xiàn)了便民原則;《行政許可法》從根本上減少和控制行政許可的種類和數(shù)量，通過劃定許可范圍，列出許可項目等方式規(guī)范立法機關的設定行為;《行政許可法》明確要求，設定和實施行政許可應當遵循公開原則。行政許可的實施機關、條件、程序、期限等必須公開，未經公布的，不得作為行政許可的依據(jù)，而且申請人有權要求行政機關提供相關的資料。起草法律、法規(guī)、規(guī)章的草案，擬設定行政許可的，起草單位應采取聽證會、論證會等形式聽取意見，之后，要將全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。

　　《行政許可法》更著眼于監(jiān)管，政府職能朝著規(guī)范市場方向不斷推進，逐步建立責任政府并向法治政府邁進?！缎姓S可法》對行政機關的監(jiān)管責任作了多項具體的規(guī)定，并且還明確規(guī)定“誰審批誰監(jiān)督”。同時，對監(jiān)督行為本身也做了非常明確的規(guī)范。第一，實施行政許可的行政機關或者其他有權的機關對被許可人的監(jiān)督，原則上以書面監(jiān)督為主。第二，行政機關在行使權的過程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。第三，允許老百姓舉報和被許可人舉報;《行政許可法》規(guī)定了嚴格的法律責任。同時，規(guī)定了實施行政許可原則上不準收費，確保了權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤。

　　對實施《行政許可法》的一些擔心和對該法的意見、建議。我國計劃經濟時代遺留下來的審批制度還有相當?shù)膽T性;從程序上來看，行政許可法的制定過程，基本上還屬于行政立法;推動行政許可法出臺的核心動力是行政審批領域的腐敗問題，行政許可法的出臺，往往意味著不同利益的較量。這三方面都將是阻礙行政許可法出臺的障礙。還有老師對《行政許可法》的某些內容提出了批評意見：行政許可的設定權過于集中于中央，集中于上級;有些概念較為模糊，很容易被行政機關隨意解釋，在實踐中會有很大的爭議;沒有明確規(guī)定行政許可與其他種種變相的行政許可權力之間的關系等等。

      2. 在材料中提到，有些老師對《行政許可法》能否順利實施表示擔心，請根據(jù)材料，提出《行政許可法》的實施意見。要有條理、有針對性和可操作性。字數(shù)不超過350字。(20分)

　　確保行政許可法順利實施需要全社會共同努力。

　　第一，要轉變政府“官本位”的行政觀念，樹立以人為本、主權在民的正確觀念。

　　第二，通過各種媒體向社會宣傳《行政許可法》，提高公民的參與意識。

　　第三，以《行政許可法》學習班、研討會等形式，加強對行政執(zhí)法人員的培訓，提高行政執(zhí)法人員的素質。

　　第四，建立健全行政管理的制約和激勵機制。

　　第五，加強執(zhí)法監(jiān)督，加大執(zhí)法力度。

　　第六，加強和推動《行政許可法》配套制度的建設。

　　3. 就給定資料所反映的主要問題，用1200字左右的篇幅，自擬標題進行論述。要求中心明確，內容充實，論述深刻，有說服力。(40分)

　　參考例文

　　行政許可法打造公共服務型政府

　　行政許可法的出臺，蘊含著政府管理理念的一次深刻革命，體現(xiàn)了還權于民、執(zhí)政為民的理念。政府是人民授權的，主權在民。

　　長期以來我國行政審批制度出現(xiàn)了諸多亟待解決的問題。首先是審批程序繁瑣，手續(xù)復雜。人們進行某項投資，往往是等手續(xù)全部辦齊，而商機已失。這不但增加群眾辦事難度、耗時耗力，而且妨礙市場開放，阻礙經濟與生產力的發(fā)展。而行政許可法要求對行政審批作出明確的時間規(guī)定，利于提高審批效率，保障群眾利益;其次，審批事項過多過濫。當前設置行政許可的許多項目，其實是市場本身可以解決的，因而本沒有設置行政許可的必要，但一些地方行政部門，事無巨細都要設置行政許可。這既增加政府行政成本，也增加群眾負擔;再次，一些地方擅自設置行政許可，地方保護主義現(xiàn)象嚴重。例如，不少地方設置審批制度，以各種理由與借口限制外地企業(yè)在本地的發(fā)展。而行政許可法明確規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章設定的所有許可不得限制其他地區(qū)的企業(yè)和個人到本地區(qū)從事生產經營活動或者提供服務，也不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。這是對一些地方試圖借設置行政許可搞地方保護的防范與制約;最后，濫設行政許可更成為滋生腐敗的溫床。一些地方與部門層層設置行政許可，雁過拔毛，根本目的就在盤剝群眾。過多過繁的行政許可，更易導致暗箱操作、權力尋租。

　　政府使用的是公共權力，是人民授予的。人民可以授權給政府，也可以收回其權力。建設公共服務型政府首先需要在意識形態(tài)和文化方面,進行“反封建”的教育,克服“官本位”的觀念,限制官員行為,以人為本,樹立為人民、市場和企業(yè)提供服務的理念。這種觀念的轉變并不是憑空而來的,因此,公共行政官員的在職培訓就顯得尤為重要。如:澳大利亞政府被人稱為重塑政府的典范,它每年的培訓經費占預算的5%,澳大利亞人也把培訓政府官員視為他們“最成功的改革”。只有觀念的徹底轉變才能帶來服務意識的真正建立。

　　一個服務型政府應該是個“有限”政府，即政府權力不能無限膨脹，權力觸角不能肆無忌憚伸及每一角落;一個服務型政府必須是個有效率的政府，審批事項少、程序簡單高效;服務型政府也應當是公平公正的，應當為所有服務對象提供公平競爭的環(huán)境與一視同仁的服務;一個服務型政府更應該是清正廉潔的，其組成人員應當是奉公守法、遵守法紀的楷模。而行政許可法本著方便群眾、保證公民權益、杜絕腐敗的目的，立足于規(guī)范政府權力的行使與運作，因而對于“有限”政府、服務型政府的建立具有促進作用。行政許可法的出臺本身也是在昭示一個亙古不變的真理，就是權力要能為民所用，而不被用來欺民，就必須對權力進行有效制約。